如何建立部门数据共享机制？

数据不能有效共享、数据孤岛不能很好打破，制约了政务数据的开发使用，这是个老问题。在当前强调数据为驱动力的发展阶段，这些问题变得尤其突出。


01
数据共享前的因素考量

政府部门间数据共享之所以推进的不好，或者说实现政府部门数据共享有难度，主要的影响因素是什么？我们做一个梳理：



因素1：要共享哪些数据？是否有依据的法律？比如你希望某一个职能部门把数据拿出来，但对方不愿意，其理由往往是要你提供政策文件或者相关规定，要求原单位必须提供这些数据。

因素2：如何进行共享？比如说你想用一个部门的数据，是对原始数据的定期拷贝、上传，还是通过接口方式实时同步？还是原始数据不动，只是核验、比对结果的反馈？

因素3：共享出的数据使用权限和边界是什么？怎么去使用？是不是被他用？不是说一股脑的让部门把数据都拿出来，共大家随便使用。

因素4：潜在的安全风险、争议及责任明确问题。如果部门把数据拿出来，其他部门在使用过程中干什么原部门都不知道，所带来的一些风险还要原部门承担的话，原部门势必不愿意共享数据。



之所以导致了上述问题的存在，从根本上是与政府的职能结构有关系。我们都知道，从咱们政府的行政架构上有两大特点：



1. 职责同构：上下一般粗，上级政府有什么样的职能和职能部门，下级政府同样有这些职能和职能部门；



2. 条块分割：政府每个职能部门都有它的职能和履行职能的方式，所以横向就容易出现各管一块、各管一段的现象。



实际上不管职责同构还是条款分割，反映到信息化方面来，它带来的一定是低效配置、重复建设！一定是资源分散、信息孤岛！



比如群众在网上办事，希望是进入一个统一的平台。但因为「职责同构」的问题存在，可能市级、县级、区级... 每一级都在建平台，群众用起来就非常不方便；再加上横向「条块分割」的问题，政府搞信息化，下面每个部门都要搞信息系统和信息平台，所以在群众办事的时候，就会遇到很多的APP需要下载，在政府网站上有很多的链接需要点击，这带来了非常大的效率问题。



反映到数据空间里来，这些横向之间不同业务需要的系统，会发现这些大量的数据想聚合很难。物理的聚集不了，逻辑的通不了，从纵向来讲，该上的上不去，该下的又下不来。



这两个问题解决不了，业务协同就很难。提升政府的监管和服务水平就会有很多的障碍。

02
部门数据共享模式分析


所以我们要搞共享，要实现政府部门之间能够相互的使用数据，其方式一般的分这两类：

1. “一对一”模式

“一对一”模式也是传统的模式。比如说政府部门在履职的过程中，需要另外一个部门的数据，但没有统一集中的平台，也没有基于这种目录交换的逻辑共享的体系，那怎么办呢？

这时候可以通过两个部门的领导去谈，通过一事一议的方式，或者靠上级领导组织办公会协调的方式，来推进数据的共享使用。

还有就是靠感情、靠关系的方式，比如两个部门的领导是党校同学，有时候要用数据就可以直接拿到了。但这种靠感情看关系的实现机制很不稳定，如果出现领导变更了，可能就拿不到数据了，这就会影响数据共享的可持续性。





2. “中心化”模式



什么是中心化的模式呢？就是数据共享无论通过物理集中还是逻辑集中，都要搭建一个共享交换平台，任何部门想使用其他部门的数据，都通过共享交换平台来获得数据。

平台上的数据有可能是物理集中，也可能是通过共享交换平台去调取别的部门的数据。



这种“中心化”的模式就需要成立一个专门的数据管理机构，要搭建一个数据共享交换的平台，来实现政府数据的使用。但同时我们也要注意到，这种模式也存在一定的问题：

1. 共享需求不明确。因为是先收集数据再进行共享，收集到的数据往往和实际需求存在显著差异。比如疫情防控早期阶段，对相关数据需求很大，这时才发现原来各地的平台都不能满足疫情防控的需要，于是又重新进行数据整合，各个地方就出现了健康码等类似的工具和平台，才使得疫情防控工作得到一个根本的改观。

2. 数据资源质量差异大。前面也提到了，因为是部门导向的信息化，每个部门建的系统和平台，其外包公司不一样、基础开发软件不一样、数据定义不一样、数据标准也不一样，所以把这些数据共享会发现差异很大。再加上拥有这些数据的部门，信息化能力不一，有的可以派专人维护更新，有的根本没人负责，还有些地方的数据运维完全交给第三方公司来做，现如今市场竞争很厉害，这个公司可能早就不存在了。所以通过“中心化”模式就会遇到这些问题。

3. 部门配合意愿不强。为什么会意愿不强？因为这些数据一旦拿出来之后，原部门就管不了了，万一产生争议和风险，板子又要打过来，再加上这些数据还会存在一些问题，真的汇集起来，有些原部门就会担心暴露工作中的一些问题。

4. 数据有效性无法保证。数据传输过程中多了一次中转，往往不好确定数据的实效性和准确性。


03
实现数据共享的关键点

既然出现这么多问题，这些问题该如何破解呢？让各个部门把数据能有效的共享交换使用，以下4点是必须做到的：

1. 明确权属问题。需要保证共享不改变数据的归属权，解决数据提供部门的后顾之忧。
2. 解决信任问题。一方面是使用方对数据的信任，保证数据是有效的、完整的；另一方面是提供方对数据不被它用的信任。
3. 保证可追溯。共享的提供和使用过程要可追溯，解决纠纷，明确责任。如果数据用在不该用的地方或者产生了隐私安全问题。可以追溯到这个问题出在哪个环节上，该由哪个部门来负责，这样在数据使用过程中，可以确认权责，建立出权责匹配的问责体系。
4. 做到可持续。达成共享之后，只要条件不变就能一直共享下去，降低部门间的沟通协调成本，最终才能够达到我们所希望的结果。

04
数据共享破解之法

既然这样，在当前我们推进政府数字化转型和数字化建设过程中，该怎么去思考这些问题？

首先，要对政府部门在政务数据的管理和使用中要进行确权，各个部门该承担什么样的权责，需要进行明晰。

如下图，我们通常说数据共享使用涉及到三个方面：①数据的拥有方或叫归属方；②数据的使用方；③对数据平台行使管理职能的管理方。



而对上述三方，我们要分别赋权，明确其权利和责任。
数据归属权
——指存储、掌握政务数据资源，可对数据内容进行定义、解释的权利；

掌握数据归属权的部门一般应承担政务数据的收集、整理、维护、更新等工作，对数据资源的完整性、数据质量、数据标准负责，并可以根据自身需要优先使用、支配数据资源。



数据使用权

——指使用政务数据资源的权利；

各地各部门在使用政务数据的过程中，应根据业务需求的实际情况，按照最低限度申请使用的权限，要明确使用方式，并遵守相应的权限要求，在规定的范围和界限内来使用政务数据资源，不能随意它用或乱用。



共享管理权

——指决定政务数据能否共享、如何共享的权利；

在政务数据资源的共享使用中，应由拥有共享管理权的部门，充当调度、协调、仲裁的角色，对数据共享中出现的争议和问题进行处置和裁决，对不按照规则存储、维护和使用数据的部门进行责任追溯。

数据共享过程中的共享管理权，可有拥有数据归属权的部门掌握，也可以由不拥有数据归属权或使用权的第三方部门掌握（如政务资源中心、大数据管理局等）。
以上，基于这三方权力的确认，就比较容易建立起一种数据共享使用中的可信机制，我们把这套机制称为叫基于“三权分置”的跨部门数据共享模式。
 
这样，数据共享就不再是一个靠感情靠关系，也不再是一个不强调权责、没有信任机制的传统共享模式。

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05
实践案例与图解

“三权分置”的共享模式，是目前很多地方在数字政府建设中最常探讨的一种选择。
一方面通过对这三种权利分别的设置，建构相应的制度规则来予以规范；另一方面还可以利用技术手段（比如区块链和智能合约），把整个共享交换的过程管理起来，建立一个可信的、可以追溯的、保证安全等问题的机制。
下面分享一个案例，是某地区基于这种“三权分置”的理念，实现科学数据共享交换的机制：

上图，可以看到这个机制里面区分了数据使用方、数据提供方和共享管理方。在其中非常巧妙的加入了一个「目录链」，这就把政府的职能和数据挂起钩来。


按照三定方案，政府的职能都可以进行梳理和细化，其结果可以和系统对应起来，系统又可以和数据对应起来。所以从智能目录到数据目录建立起来一个共享关系。

要注意的是：这里的区块链，上链的非原始数据，而是数据目录。比如说某个部门要用另一个部门的数据，在区块链上记录的，只是在哪个时间用了对方哪条数据，并不是这个目录下的原始数据上链，这样会大大提高共享交换的效率。

所以，按照这种方式理念来落地实施，目前该地区的数据共享已初步显现成效。




作者：孟庆国

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